Financiamiento educativo

 Bordar la política de financiamiento educativo implica abordar la política de asignación de recursos en el sector. El estudio de este eje es relevante debido a que es justamente esta disponibilidad de recursos la que habilita que se materialicen las demás políticas educativas. El financiamiento educativo es el medio a través del cual se asignan los fondos para que pueda efectivizarse el cumplimiento del derecho a la educación.

Ahora bien, esta asignación de recursos debe ser mirada en dos planos simultáneos: el modo en que se financia el derecho a la educación y aquel en que se provee este derecho. El abordaje de estos dos planos requiere conocer otros aspectos institucionales que se encuentran por fuera del sector y que son indispensables para comprender cómo opera la asignación de recursos (Jiménez, Morduchowicz y Astorga, 2009). Entre estos aspectos se encuentra la organización federal o unitaria de un país, lo cual resulta fundamental para entender la implementación y financiamiento de las políticas públicas. Asimismo interesa saber el grado de descentralización de los servicios públicos, ya que este aspecto determina la organización, es decir cómo se gestionan y financian dichos servicios, siendo el educativo uno de ellos.

Una tercera dimensión que es relevante conocer son los mecanismos de financiamiento para reducir desbalances territoriales. En América Latina prima una alta desigualdad geográfica al interior de cada país, que ocasiona amplias brechas entre los recursos necesarios para asegurar cierto nivel de vida y las posibilidades de recaudación de cada territorio. Algunos niveles de gobierno no tienen la capacidad para financiar diversos programas. Ante este escenario deben considerarse mecanismos que amortigüen las asimetrías entre recursos y gastos, a fin de asegurar la equidad en la disponibilidad de recursos entre todos los habitantes de un mismo país.

Una cuarta dimensión se articula en la relación entre la provisión de la educación y el financiamiento (Curcio y Centrángolo, 2017). La provisión puede estar estructurada a través de instituciones educativas de gestión estatal o privada. Sin embargo, los recursos que financian esta provisión pueden provenir tanto del sector público (a través de transferencias a las escuelas públicas y privadas subvencionadas, así como becas y otras transferencias) como del sector privado (gastos de las familias en aranceles, los aportes a cooperadoras en el caso de escuelas de gestión estatal). Adicionalmente, las familias realizan gastos complementarios en útiles y libros de texto, vestimenta, transporte, etc.

Una quinta dimensión se refiere al modelo de financiamiento, diferenciándose aquí dos formas muy disímiles de asignación de recursos: por el lado de la oferta y por el lado de la demanda. En el caso de la primera, las autoridades definen de forma directa y por medio de procedimientos administrativos, los criterios de asignación del personal docente y no docente, la provisión de bienes y servicios públicos, y el suministro de equipamiento e infraestructura. Los fondos se asignan en función de criterios históricos, basándose en insumos utilizados, o bien según criterios normativos. En los países de América Latina predomina este modelo de financiamiento. En el caso del financiamiento por el lado de la demanda, los fondos se traspasan en forma indirecta a las familias o de forma directa a las instituciones educativas en función de los alumnos y las alumnas que atienden. En este tipo de modelo se dice que las familias disponen de la libertad de elección de las instituciones educativas. Sin embargo, en la práctica difícilmente se haga efectiva esa elección, debido a diferentes factores tales como la asimetría de la información en la provisión, eventuales discriminaciones por parte de los establecimientos educativos, la dificultad de garantizar diversas ofertas en una zona geográfica y la restricción en la oferta asociada a la capacidad limitada de un establecimiento.

Finalmente, y de manera transversal a todas las otras dimensiones mencionadas, se encuentran la equidad y la eficiencia. Las políticas de financiamiento no son ni deberían ser neutrales. Las decisiones sobre el financiamiento educativo impactan directamente sobre la disponibilidad de recursos en el sistema y en las familias, lo cual conduce a diferentes calidades educativas, posibilidades de acceso al sistema y criterios objetivos de asignación del gasto. Más allá del modelo de financiamiento que se aplique, hay diversos arreglos institucionales que permiten considerar en las distintas poblaciones, niveles y/o modalidades aspectos de eficiencia y equidad en la asignación de recursos. Así, por ejemplo, en los modelos de financiamiento por el lado de la oferta se han incorporado distribuidores, que contemplan, en la asignación de recursos, contextos de pobreza, disparidades en el gasto por alumno, déficit en la cobertura, o bien la utilización de algunos indicadores que focalizan en la eficiencia de recursos, como el ratio alumno por docente. En los modelos de demanda también coexisten distintas experiencias, donde las intervenciones pueden estar dirigidas a grupos específicos, engrosando la transferencia de recursos hacia aquellos estudiantes que estén en situación de pobreza o escuelas que atiendan poblaciones en dicha condición.

2. Rasgos institucionales y política de financiamiento educativo en América Latina

En la región latinoamericana coexisten diversos tipos de organización institucional y modelos de asignación de recursos. Es decir, coexisten países federales y unitarios con sistemas educativos descentralizados y centralizados, países con modelos de financiamiento a través de la oferta o a través de la demanda, y países que combinan estos dos últimos modelos aplicados a diferentes instrumentos de políticas.

A su vez, los Estados asumen compromisos y obligaciones ante los que tienen que responder con acciones concretas al interior de sus territorios. El marco jurídico que regula la política de financiamiento educativo tiene su propio recorrido, que le otorga una impronta diferenciada en la conformación, las garantías, la dinámica y el funcionamiento de dicha política. El lugar que ocupan las leyes y otras normas de carácter similar en la dinámica del financiamiento es diverso. En algunos casos, las normas se limitan a formalizar procesos; en otros, promueven, construyen y establecen nuevos horizontes respecto de las obligaciones, los objetivos y alcances de la política educativa nacional. Como se profundizará más adelante, casi todos los países de la región regulan la política de financiamiento, ya sea en las leyes generales de educación o en otras complementarias de financiamiento, de creación de fondos, códigos orgánicos, reglamentos e incluso en otras normas que no son de carácter exclusivo del sector educación, como las propias constituciones o las leyes de coparticipación y/o de transferencias intergubernamentales de fondos.

A continuación, se presenta un breve recorrido por los diferentes países de la región, en donde se mirará cómo está conformada la arquitectura institucional y política del financiamiento educativo. Sin tratarse de una categorización taxativa, y teniendo presente que en un mismo país existen diferentes formatos y dinámicas de financiamiento educativo, los casos se encuentran agrupados según el grado de centralización y descentralización del financiamiento educativo, y según la organización federal o unitaria de sus sistemas educativos institucionales de gobierno.

2.1 Grupo 1: Países federales con sistemas de financiamiento educativo descentralizados

Durante las últimas cinco décadas, en los países de la región se han dado diferentes reformas en los esquemas de asignación de recursos y de gestión de los servicios sociales entre niveles de gobierno, que incluyeron diversos grados de descentralización del gasto en el sector educativo. La descentralización de la educación tuvo su impacto en la asignación de recursos entre niveles de gobierno, es decir en la centralización y descentralización del financiamiento de la educación.

Un caso extremo en lo referido a la descentralización de la asignación de recursos entre diversos niveles de gobierno es el de Brasil, dado que su sistema de vinculación de recursos se ha construido con una visión compartida entre el Gobierno federal, los gobiernos estaduales y los municipios. Podría decirse que es el país con un sistema de asignación de recursos descentralizado de mayor antigüedad. Históricamente, mediante la Constitución de 1934 y luego con la reforma de 1988, se estableció una asignación obligatoria de una parte de los ingresos fiscales de los gobiernos federal, estatal y municipal, además del Distrito Federal, para la educación. De forma más reciente, a fines de la década del noventa, se inició una política de fondos constitucionales, a través de la cual parte de los recursos que ya estaban vinculados a la educación se asignaban a un fondo contable. En 1998 comenzó a regir el Fondo de Mantenimiento y Desarrollo de la Enseñanza Fundamental y Valorización del Magisterio (FUNDEF), Ley N° 9.424, que luego fue reemplazado por el Fondo de Mantenimiento y Desarrollo de la Educación Básica y de la Valorización de los Profesionales Docentes (FUNDEB) en el año 2006, mediante la Ley N° 11.494. El FUNDEB, a diferencia de su antecesor, involucra a todos los niveles educativos (guardería, preescolar, primaria y secundaria), así como sus modalidades (educación de jóvenes y adultos, educación especial, educación rural, educación a tiempo completo, etc.). En la configuración del Fondo, se incluyen todos los niveles de gobierno, conformando una canasta de recursos, que posteriormente se asignan de acuerdo a la matrícula ponderada por el nivel educativo y modalidad. Al igual que en el caso del FUNDEF, se fija un gasto mínimo nacional por alumno, que debe ser alcanzado en todo el país. Si los recursos de los estados no son suficientes para garantizar este monto mínimo, el gobierno federal complementa con sus propios recursos hasta llegar a dicha suma. El valor anual mínimo por alumno, así como el valor de referencia de cada estado, se revisan anualmente.

La ley que reglamenta el FUNDEB establece la vigencia del mismo hasta diciembre de 2020. Sin embargo, antes de su vencimiento, fue aprobado por el Congreso Nacional, en el mes de agosto del año 2020, mediante la Enmienda N° 108 de la Constitución Federal de Brasil, el nuevo FUNDEB, que pasó a tener un carácter permanente. Uno de los mayores cambios del fondo es que está previsto que la participación de la Unión aumente gradualmente del actual 10% al 23% en 2021. Este diferencial de aumento incorpora nuevos criterios de distribución: los primeros 10 puntos porcentuales se asignarán con el criterio actual; otros 10,5 puntos porcentuales se destinarán a redes educativas que no alcancen un nivel mínimo de inversión por alumno, considerando en el cálculo de este valor mínimo no solo los recursos de FUNDEB (único criterio existente en la actualidad) sino la disponibilidad de recursos totales vinculados a la educación en la red respectiva; los 2,5 puntos restantes se distribuirán a las redes públicas que mejoran la gestión educativa y sus indicadores de asistencia y aprendizaje escolar, contemplando una reducción de las desigualdades.

Argentina es otro de los países con un sistema de gobierno federal y un sistema educativo descentralizado, con excepción del nivel universitario. La descentralización de la gestión y financiamiento de los servicios educativos en el país, que comenzó en los años setenta y culminó a inicio de los noventa con la Ley de Transferencia de los Servicios Educativos N° 24.049, se efectuó sin los recursos financieros. Desde entonces, la fuente de financiamiento para el sector educativo proviene principalmente de los propios recursos provinciales que recauda cada jurisdicción y de los fondos transferidos a través de la coparticipación federal de impuestos por parte del gobierno nacional.

Hasta el año 2005, no hubo en Argentina mecanismos de asignación de recursos para la educación. En el año 2006 se sancionó la Ley de Financiamiento Educativo N° 26.075 (en adelante LFE), que estipulaba reglas objetivas de incremento de la inversión educativa hasta alcanzar el 6% del PIB en 2010, e introducía un ordenamiento de las responsabilidades en el financiamiento y la implementación de instancias de coordinación entre las administraciones educativas. Para ello incorporó unas fórmulas de incremento del gasto y determinó la división de responsabilidades entre el gobierno nacional y los jurisdiccionales. Asimismo, creó un fondo de asignación específica de recursos coparticipables, que las provincias debían destinar a sus sistemas educativos, fondo que aún continúa vigente más allá de que las metas estipuladas por la LFE perdieron vigencia en el año 2010. La única medida de protección del financiamiento del sector que continua vigente es el artículo 9° de la Ley de Educación Nacional N° 26.206, el cual estipula que, cumplida la meta del 6% del gasto en educación, ciencia y tecnología en relación al PIB, el presupuesto consolidado en educación exclusivamente no deberá ser inferior al 6% del PIB. Sin embargo, dicha ley presenta un carácter genérico, ya que nada dice acerca de las responsabilidades entre niveles de gobierno.

Otro país con un sistema de asignación de recursos descentralizado es México, que inició su proceso descentralizador con el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica, firmado por el gobierno federal, los gobiernos estatales y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación. A partir del año 1992, se efectivizó la transferencia a los estados de los servicios de educación preescolar, primaria, secundaria, de formación de docentes, de educación indígena y especial, que previamente gestionaba el Poder Ejecutivo Federal.

Sin embargo, y a diferencia de los casos citados previamente, la capacidad de gasto de los gobiernos estatales y municipales está subordinada en gran medida a las transferencias federales (participaciones federales y fondos de aportaciones) establecidas en la Ley de Coordinación Fiscal. En el caso de la educación básica, el 80% de los recursos asignados a este nivel corresponden a recursos públicos descentralizados a través de los tres fondos de aportaciones federales: Fondo de Aportaciones para Educación Básica (FAEB), Fondo de Aportaciones para Educación Tecnológica y de Adultos (FAETA) y Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM), cuya operación está normada a través de la Ley de Coordinación Fiscal (del Val Blanco et al., s/f). El 20% restante de los recursos federales para educación básica se asignan a programas centralizados y operados por la Secretaría de Educación Pública (SEP) con diversos objetivos.

La asignación de recursos del FAEB fue modificada en el año 2007, cuando se introdujo una nueva fórmula, que incorporó un componente de equidad. Dicha modificación entró en vigencia en 2008. Para asignar los recursos a los estados, se contempla: 1) el importe transferido el año anterior; 2) un componente compensatorio para las entidades que reciben un monto inferior a la media nacional; 3) un índice de calidad educativa determinado por la SEP para cada estado¹; 4) un incentivo para las entidades federativas que realizan un mayor esfuerzo por destinar recursos propios a la educación.

Finalmente, otra de las metas de financiamiento fijadas por el sistema educativo mexicano se expresa en la Ley General de Educación. El artículo 25° estipula que el monto anual que el Estado-Federación, entidades federativas y municipios deben asignar al gasto en educación pública y servicios educativos no podrá ser menor al 8% del PIB, destinando al menos el 1% de ese monto a la investigación científica y al desarrollo tecnológico en las instituciones de educación superior públicas.

2.2 Grupo 2: Países con gobiernos unitarios y sistemas de financiamiento educativo descentralizado o con descentralización intermedia

Chile es un caso distintivo de un país con una organización institucional unitaria de gobierno pero que aplicó una reforma radical de gestión y financiamiento del sistema mediante el Decreto Fuerza de Ley N° 3063 del año 1980. A partir de esta reforma, impulsada por el régimen dictatorial, el sistema chileno pasó de ser altamente centralizado a descentralizarse en los municipios, con fuerte presencia privada (Jiménez et al., 2009). En esos años se estructuró un sistema de financiamiento a la demanda con una orientación de mercado, en el cual el Estado entrega recursos a los establecimientos educativos a través de una subvención por estudiante. La subvención escolar (voucher) se entrega mensualmente a las escuelas por cada estudiante que asiste. La estructura del sistema quedó conformada por escuelas públicas, escuelas privadas subvencionadas, ambas financiadas por el Estado, y escuelas privadas o particulares que no reciben esos aportes (Jiménez et al., 2009). En el año 2015, con la sanción de la Ley de Inclusión Escolar N° 20.845, se introdujeron cambios estructurales en el sistema que aún se están implementando, como por ejemplo la finalización del sistema de financiación compartida, prohibiendo la recaudación en establecimientos subvencionados. Asimismo se suprime la adopción de criterios económicos, sociales, étnicos, religiosos y académicos en la admisión de estudiantes en el caso de escuelas públicas o subsidiadas, y se impide que los establecimientos privados subsidiados se organicen con fines de lucro.

Bolivia es un caso de país unitario que introdujo en etapas un proceso intermedio de descentralización de la educación hacia sus municipios. La Ley de Participación Popular sancionada en 1994 transfirió la infraestructura física de los establecimientos educativos, y de otros sectores sociales, a los gobiernos municipales, aunque la prestación de la educación (personal docente, administrativo y técnico) y la definición de la política educativa nacional quedaron a cargo del Poder Ejecutivo. Mediante dicha ley, el gobierno le asignó a los gobiernos municipales un 20% del total de los tributos recaudados, (artículo 20°) pero no estipuló cuánto de ese porcentaje debía invertirse en el sector educativo.

No obstante fue con la Ley de Hidrocarburos, en el año 2005, que se avanzó con la descentralización de la asignación de recursos en su sistema educativo. Mediante dicha norma, el Estado estableció la retención del 50% del valor de producción de gas y petróleo, y priorizó la educación, la salud, el empleo y la construcción de caminos como sectores destinatarios de esos recursos. Para ello creó un impuesto directo a los hidrocarburos, que se distribuiría a partir de entonces a las unidades Departamentales y Municipios. Posteriormente, entre los años 2008 y 2010, Bolivia profundizó una serie de cambios en la organización institucional de su territorio y de su sistema educativo, con la sanción de la nueva Constitución, de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, y de la Ley de Educación. Allí quedaron configuradas diferentes responsabilidades en el financiamiento: nivel central, principal responsable de las políticas educativas, y de la gestión y administración del sistema; gobiernos departamentales, responsables de dotar y financiar la infraestructura, el mobiliario, el material educativo y el equipamiento de los institutos técnicos en su jurisdicción; y el nivel municipal, responsable también de aportar infraestructura, equipamiento, material educativo, además de alimentación y desayuno escolar. Respecto de este último nivel, el mayor caudal de recursos para su utilización es el que proviene de los impuestos a los hidrocarburos (Sandoval y Solares López, 2014).

Colombia es otro Estado organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, según lo determina la Constitución Política del año 1991. Es justamente en la Constitución donde se acordó una pieza clave (artículos 356° y 357°) en la profundización de la descentralización hacia las entidades territoriales de gran parte de los servicios públicos, entre ellos la educación. La Ley General de Educación, sancionada tres años después, retomó este objetivo y habilitó la concurrencia de la inversión educativa en los departamentos y municipios, así como una serie de aportes a las entidades territoriales a efectuar por el gobierno nacional.

Sin embargo, fue mediante el Sistema General de Participaciones (SGP), constituido en el año 2001, que se instauró un ordenamiento de responsabilidades en la prestación y financiamiento de diversos servicios. El SGP estableció un esquema mediante el cual el gobierno nacional le transfiere recursos a las entidades territoriales (departamentos, distritos o municipios) para el sostenimiento de los servicios de educación, salud, agua potable y saneamiento básico. Para la distribución de los recursos, la Ley N° 715 instauró un porcentaje fijo para cada uno de los servicios públicos (en el caso de educación del 58,5%), que posteriormente se reparte entre municipios, distritos y departamentos certificados. Son entidades territoriales certificadas los departamentos, distritos y municipios con más de cien mil habitantes (art. 20°)². En el caso de municipios no certificados la asignación se efectúa directamente al departamento de origen.

El criterio de distribución de los fondos se determina anualmente para todo el territorio nacional en función de una asignación por alumno, que se multiplica luego por la población atendida, ajustada por un conjunto de variables que caracterizan la prestación del servicio, los niveles educativos (preescolar, básica y media en sus diferentes modalidades) y la zona geográfica (urbana y rural).

Cabe destacar que el SGP contempla un componente de equidad, dado que establece que a cada distrito o municipio se le puede transferir una suma residual, que se distribuye de acuerdo al porcentaje de niños en edad escolar que no están siendo atendidos, dándole prioridad a los territorios con menor cobertura. Asimismo se puede asignar una suma residual a cada distrito o municipio que tenga indicadores de pobreza más desfavorables, de acuerdo a datos brindados por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE).

Colombia es uno de los países que, si bien su modelo de asignación de recursos al sistema educativo está estructurado a través el financiamiento de la oferta, presenta a su vez algunos mecanismos de demanda en el cálculo del criterio de distribución de los fondos.

Otro de los casos que se cita en este grupo de países es Perú, que en los últimos 20 años ha avanzado y profundizado su proceso de descentralización de responsabilidades educativas hacia los gobiernos regionales y locales. Sin embargo, en términos de asignación de recursos al sistema, las entidades regionales presentan poca autonomía respecto de su uso, más allá de remunerar el sostenimiento del plantel docente y directivo. El proceso de descentralización se vio impulsado a partir de la reforma de la Constitución, en el año 2002, y de la aprobación de la Ley de Bases de Descentralización. Con estas normativas, se profundizó la transferencia de responsabilidades del gobierno central a los gobiernos regionales y locales. La Ley General de Educación, aprobada en 2003, contempla a su vez la descentralización del sector, y delimita las funciones y responsabilidades de cada nivel de gobierno en la gestión del sistema. Esta norma incorpora las Unidades de Gestión Educativa Local (UGEL), definiéndolas como instancias de gestión descentralizada del gobierno regional, con autonomía en el ámbito de su competencia.

El gobierno central es el encargado de transferir recursos para garantizar el funcionamiento del sistema. Luego, las Direcciones Regionales Educativas tienen el rol de promover, coordinar y evaluar el desarrollo de la educación, a fin de asegurar servicios educativos. Para ello coordinan con las UGEL, que proporcionan el soporte técnico pedagógico, institucional y administrativo a los centros y programas educativos de su ámbito. El financiamiento de los centros educativos se da a través de dos fases: las transferencias del gobierno central a las UGEL y, luego, las transferencias de estas últimas a los centros educativos, a fin de cubrir los gastos que demanda el plantel docente y no docente, y otros rubros como bienes y servicios. Las transferencias del gobierno central a las UGEL se caracterizan por ser distribuidas de forma inercial, es decir, de acuerdo con los presupuestos de años anteriores, y no contemplan índices o coeficientes de distribución relacionados a las características de la población o áreas geográficas. Finalmente se destaca la creación del Fondo Nacional de Desarrollo de la Educación Peruana (FONDEP), mediante la Ley General de Educación N° 28.044. Este fondo opera mediante un circuito de financiamiento a la demanda de las propias instituciones educativas. Su objetivo principal es el de financiar proyectos de inversión, innovación y desarrollo educativo que propongan y ejecuten las instituciones con el propósito de mejorar el servicio y elevar la calidad de los aprendizajes. Según la ley que regula el FONDEP, este funciona como un programa presupuestal del ministerio y opera de manera descentralizada con autonomía financiera, técnica y administrativa.

Financiamento educativo | SITEAL. (s. f.). https://siteal.iiep.unesco.org/eje/financiamiento#:~:text=El%20financiamiento%20de%20los%20centros,rubros%20como%20bienes%20y%20servicios